PROCESSOS DE ENQUADRAMENTO

PROCESSO N.° 206/02

PARECER N.º 151-02                                                         APROVADO EM 03/04/02

CÂMARA DE LEGISLAÇÃO E NORMAS

INTERESSADO: APP-SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO PÚBLICA DO PARANÁ

MUNICÍPIO: CURITIBA

ASSUNTO: Enquadramento de Professores Leigos após Habilitação

RELATOR: TEOFILO BACHA FILHO


I - RELATÓRIO

                                   Pelo Ofício n° 76/02, de 18 de fevereiro de 2002, o Secretário de Municipais da APP-Sindicato encaminha, a este Colegiado, consulta acerca de "como se dá ou pode vir a ser dado o enquadramento de professores leigos após a conclusão do Curso de Magistério de nível Médio".
                                   Esclarece o Requerente que os interessados são:
                                   a) professores das redes públicas municipais de ensino;
                                   b) não possuem a habilitação para o magistério das séries iniciais;
                                   c) ingressaram por concurso, recebendo pela classe inicial dos respectivos Planos de Carreira.
           
Após cursarem o Curso Médio, modalidade Normal, outrora denominado de "Curso de Magistério", têm sido obstados em sua pretensão por um enquadramento como "professor habilitado", à vista da interpretação que muitos Sistemas Municipais têm dado aos termos do Provimento n.° 01/99 do Colendo Tribunal de Contas do Estado do Paraná.

II - NO MÉRITO

1. O concurso público na Constituição Federal

                                   A Constituição Federal determina que a Administração Pública, em qualquer nível que se exerça, seja regida pelos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput), além de estabelecer que

            "a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração" (Art. 37, inciso II).

                                   Distinga-se, inicialmente, o concurso público do simples processo seletivo, medida tomada em razão de excepcional interesse público e marcada pela temporariedade da contratação.
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            Em seguida, vale registrar o ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello, ao dizer que:

"O que a Lei Magna visou com os princípios da acessibilidade e do concurso público foi, de um lado, a ensejar a todos iguais oportunidades de disputar cargos ou empregos na Administração direta, indireta ou fundacional. De outro lado, propôs-se a impedir tanto o ingresso sem concurso, ressalvadas as exceções previstas na Constituição, quanto obstar a que o servidor habilitado por concurso para cargo ou emprego de determinada natureza viesse depois a ser agraciado com cargo ou emprego permanente de outra natureza, pois esta seria uma forma de fraudar a razão de ser do concurso público." (in: Curso de Direito Administrativo. SP: Malheiros Editores, 13ª ed. ver. e atualizada, 2001, pág. 256)

2. Os profissionais da Educação

                                   A Lei n.° 9394/96 estabelece, no seu artigo 62, que:

                        "A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal."

                                   Mais à frente, ao estabelecer a valorização dos profissionais da educação como determinação a ser cumprida por todos os sistemas de ensino (art. 67, caput), a LDB ordena a garantia de

                        "I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim;
III - piso salarial profissional;
IV - progressão funcional baseada na titulação e habilitação, e na avaliação de desempenho;
V - período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho;
VI - condições adequadas de trabalho."

                                   A menção a todos os incisos é oportuna, no sentido de relembrar, sempre, todos os deveres da Administração Pública, em todos os níveis, em relação aos seus profissionais da educação.
           
                                   Ciente das crônicas deficiências da educação nacional, a LDB incluiu, como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, aquelas destinadas à

                        "remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação" (art. 70, inciso I)

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            E, ao final, nas suas Disposições Transitórias, ao instituir, no artigo 87, a chamada "Década da Educação", cominou, a cada Município e, supletivamente, ao Estado e à União, a realização de "programas de capacitação para todos os professores em exercício" (inciso III), a fim de que, ao final da década, desapareça, de fato, a figura esdrúxula do "professor leigo", ainda, infelizmente, tão comum em diversas partes do país.

3. A habilitação dos professores leigos

                                   Vários esforços vêm sendo empreendidos pela Administração Pública para vencer o desafio de habilitar e capacitar seus profissionais da educação, reduzindo, sempre mais, o número de professores "leigos", por meio de cursos e programas adequados.

Sem dúvida, a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, por meio da Lei n.° 9.424, de 24 de dezembro de 1996, foi - e tem sido - de extrema valia, na medida em que propicia às Administrações Municipais os recursos necessários para levar a bom termo esse empreendimento.

            Esse incentivo é explícito e, mais ainda, é redigido como imposição ao Poder Público, no artigo 9° daquela Lei:

            "Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, no prazo de seis meses de vigência desta Lei, dispor de novo Plano de Carreira e remuneração do Magistério de modo a assegurar:

            I - A remuneração condigna dos professores do ensino fundamental público em efetivo exercício no magistério;

            II - o estímulo ao trabalho em sala de aula;
            III - a melhoria da qualidade do ensino.
                        § 1° Os novos planos de carreira e remuneração do magistério deverão contemplar investimentos na capacitação dos professores leigos, os quais passarão a integrar quadro em extinção, de duração de cinco anos.

                        § 2° Aos professores leigos é assegurado prazo de cinco anos para a obtenção da habilitação necessária ao exercício das atividades docentes.

§ 3° A habilitação a que se refere o parágrafo anterior é condição para ingresso no quadro permanente da carreira conforme os novos planos de carreira e remuneração."

4. O provimento n.° 01/99 do TCE

Preocupado com a correta destinação dos recursos do FUNDEF, o Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Paraná, por meio do Provimento n.° 01/99, buscou a regulamentação da sua aplicação, permitindo maior transparência na utilização dos recursos e uma mais acurada fiscalização por parte dos poderes competentes.

            Os professores leigos são definidos, pelo TCE, no artigo 24:

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            "São considerados professores leigos:
                        I - professores que tenham apenas o ensino fundamental completo ou incompleto;

II - professores em atuação na educação infantil e no ensino fundamental, até 4ª série, que não completaram o ensino médio, modalidade normal (antiga habilitação magistério);
           
III - professores em atuação de 5ª a 8[ séries ou no ensino médio que não concluíram o ensino superior, em cursos de licenciatura;
           
IV - graduados em curso superior que não reunam os requisitos previstos na LDB e em, Resolução do Conselho Nacional de Educação, para exercício do magistério.

§ 1° - O professor leigo só poderá ingressar no cargo de magistério na carreira permanente, após a capacitação e habilitação prevista pela LDB e pela Lei do FUNDEF, mediante prévio concurso público. (...)"

            Ao tratar da capacitação dos professores leigos, no artigo 23, o Provimento do Tribunal de Contas possibilita a manutenção, com recursos do FUNDEF, d cursos destinados a habilitar professores leigos atuantes no ensino fundamental público do sistema contratante (cf. § 2°). E, logo em seguida, recomenda que

                        "Estado e Municípios, eventualmente, venham proporcionar a habilitação de professores leigos do seu quadro de magistério, o façam mediante formalização de termo de compromisso que, após a habilitação e ingresso do professor na carreira de magistério, mediante concurso público, assegure a permanência deste a serviço da administração, pelo tempo suficiente ao retorno do investimento por este realizado." (art. 23, § 3°)

5. Solucionando dúvidas

                                   De acordo com os termos da consulta, a principal dúvida pode ser formulada nos termos seguintes: deve o professor leigo concursado, após habilitado, ser obrigado a prestar novo concurso? Ou pode ser enquadrado como tal, passando a fazer jus aos benefícios próprios do professor habilitado?

            A dúvida se alicerça nos termos em que se exprime o legislador no Provimento 01/99, ao afirmar, no parágrafo 1° do artigo 24 que o professor leigo só poderá ingressar no cargo de magistério na carreira permanente mediante prévio concurso público. E, no parágrafo 3° do art. 23, ao dizer que "... após a habilitação e ingresso do professor na carreira de magistério, mediante concurso público (...)".

            A leitura atenta do parágrafo 3.º do artigo 23 indica que "concurso público"se refere, claramente, ao ingresso na carreira de magistério, ou seja, a sua permanência no serviço da administração poderá ser garantida por termo de compromisso, após sua

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habilitação, uma vez que tenha sido ele admitido à carreira de magistério por meio de concurso público.
            Da mesma maneira, a exegese do parágrafo 1° do artigo 24 indica a mesma compreensão: trata-se de sublinhar que as benesses advindas com a habilitação, garantidas pela LDB e pelo FUNDEF, somente estarão à disposição daqueles que houverem ingressado, na carreira, por meio de concurso público.

            Efetivamente, o TCE reafirma o preceito constitucional de ingresso na administração somente por concurso público. Em conseqüência, o professor leigo, contratado em virtude de processo seletivo simples, não poderá pleitear seu enquadramento na carreira do magistério, a não ser que nela ingresse por meio de concurso público.

            Mas, e os professores que já ingressaram na carreira por concurso público? Devem sujeitar-se a outro concurso, após habilitarem-se? E se forem reprovados- serão demitidos, ou poderão continuar na qualidade de "leigos", mesmo sendo habilitados?

O próprio Provimento, no § 5° do artigo 24, afirma que os professores leigos não aprovados em concurso público, mas que detenham estabilidade funcional, poderão ser remanejados para outras atividades ou, até mesmo, serem mantidos em funções de magistério (cf. § 6°). Mas, note-se, trata-se de professores leigos, e não, habilitados.

Vale, para o caso, retomar a lição do professor Celso A. Bandeira de Mello,que aponta para a figura de "cargo ou emprego permanente de outra natureza". O professor leigo, concursado, após a habilitação, não deverá ser enquadrado em cargo de outra natureza, senão de mesma natureza. Tal é o sentido que tanto a LDB quanto a Lei do FUNDEF dão à habilitação dos professores leigos: possibilitar-lhes a continuidade no cargo (de mesma natureza) com os incentivos e benefícios advindos de uma melhor qualificação.

Desta forma, não há como entender-se que o Provimento do Egrégio TCE quisesse submeter os profissionais da educação que aceitaram estudar e fazer um esforço adicional para alcançar a habilitação adequada, a um constrangimento que não impõe aos profissionais da educação que, por motivos outros, permanecem na condição de "leigos".

Ao contrário, ressalta da normativa do Egrégio Tribunal, ao lado dos dispositivos destinadas a garantir transparência e realismo às despesas com recursos do FUNDEF, uma objetiva preocupação em assegurar que todos os docentes sejam admitidos aos quadros do magistério pela via única e exclusiva do concurso público, obstando qualquer outra forma menos democrática de acesso. O que significa a valorização de quem, mesmo com as limitações de uma situação de "leigo", acedeu a essa carreira por via de concurso público; a estes, com a habilitação, deve a Administração conceder os benefícios a que fez jus por seu esforço, perseverança e dedicação. Não se lhe pedirá, portanto, "novo concurso", como se, por um passe de mágica, uma melhor qualificação houvesse de cancelar o concurso já realizado, com grave insulto aos seus direitos de cidadão e de servidor público.


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III - VOTO DO RELATOR

                                   Dá-se, dessa forma, por respondida a consulta formulada pela APP-Sindicato.
                                   É o Parecer.

CONCLUSÃO DA CÂMARA
A Câmara de Legislação e Normas aprova, por unanimidade, o Voto do Relator.
Curitiba,02 de abril de 2.002.

DECISÃO DO PLENÁRIO
O Plenário do Conselho Estadual de Educação aprovou, por unanimidade, a Conclusão da Câmara.
Sala Pe. José de Anchieta, em  03 de abril de 2.002.



Parecer nº 13/2000
Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9394/96). Situação dos “professores-leigos”, à luz desta legislação e da Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF). Requisitos mínimos para a habilitação ao exercício do Magistério. Regras de direito transitório.
Trata-se de consulta originária do Executivo Municipal de Amaral Ferrador, por ofício do Sr. Secretário da Educação e Cultura, cujo conteúdo é, verbis:
“... temos em nosso município professores concursados com primeiro grau completo, visto que o plano de carreira da época permitia que participassem do Concurso. Hoje estes professores estão concluindo habilitação a nível Normal e então
pergunta-se: - estes professores poderão ser reenquadrados no seu nível no Novo Plano de Carreira, que atende a LDB e a Lei do FUNDEF, ou terão de prestar novo concurso?”
 
A matéria foi examinada pelo órgão de Consultoria Técnica deste Tribunal, onde foi lançada a Informação nº 5/2000 (fls. 4/9), onde, feitas as ressalvas de estilo quanto à inexistência de parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica do Município consulente (art. 138, § 1º, do RITCE) e que a resposta à consulta não constitui pré-julgamento de fato ou caso concreto (art. 138, § 2º, RITCE), passou-se ao exame específico da matéria, concluindo-se, após remissão à Informação nº 254/99 (fls. 10/12), que, verbis:
“Em conclusão, podemos asseverar que os chamados “professores leigos” deverão permanecer em quadro à parte, em extinção, sendo que, no momento em que estiverem habilitados, conforme prescrição legal antes mencionada, deverão ingressar no “quadro permanente da carreira conforme os novos planos de carreira e remuneração”, ocupando cargos, funções e níveis conquistados anteriormente através do competitório público, eis que, daí sim, serão possuidores da habilitação para tanto exigida.”
Foi sugerido ainda, na mesma Informação, que a matéria fosse remetida à apreciação de Plenário, dada sua relevância (art. 138, § 4º, do RITCE).
Encaminhado o expediente ao Senhor Conselheiro-Relator, houve este por adequado remetê-lo à análise prévia desta Auditoria, onde me foi distribuído.
É o relatório.
As significativas mudanças trazidas com a promulgação da Lei nº 9394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB) e, logo depois, acrescidas do contido na Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF) efetivamente demandam uma abordagem bastante cuidadosa de alguns aspectos antes assentes na literatura jurídica sobre o assunto, entre os quais está aquele relacionado com (a) o conceito e a situação dos professores desprovidos de qualificação mínima para integrar os quadros de carreira do Magistério, e (b) a aplicação de regras de direito transitório em relação a esta mesma situação.
Nos termos da Lei nº 5692/71 (antiga LDB), fora fixada uma definição das condições para o ingresso de professores sem a qualificação mínima estabelecida como necessária para o exercício destas funções:
“Art. 77. Quando a oferta de professores, legalmente habilitados, não bastar para atender às necessidades do ensino, permitir-se-á que lecionem, em caráter suplementar e a título precário:
...
“Parágrafo único – Onde e quando persistir a falta real de professores, após a aplicação dos
critérios estabelecidos neste artigo, poderão ainda lecionar:
“a) no ensino de 1º grau, até a 6ª série, candidatos que hajam concluído a 8ª série e venham a ser preparados em cursos intensivos ...”
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Subseqüentemente, normas de hierarquia inferior trataram da matéria, com destaque para a Portaria nº 399/891, do Ministério da Educação, mais recentemente, a Resolução nº 220, de 23/01/962, do Conselho Estadual de Educação, onde ficou assente a definição destes profissionais como “professores-leigos” ou “docentes-leigos”.
À luz desta legislação (e, pois, ao menos sob este ângulo, regularmente), foram admitidos os professores em tela, no Município consulente, com primeiro grau completo, mas sem o curso Normal.
A legislação ora vigente eliminou a possibilidade da existência destes “professores-leigos”, ao definir, no art. 62 da Lei nº 9394/96, qual a formação
mínima para a caracterização dos profissionais da educação:
“Art. 62 – A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, a oferecida
em nível médio, na modalidade Normal.”
Em outras palavras: embora regularmente admitidos, estes “professores- leigos” não foram reconhecidos, na legislação em vigor, como estando aptos a integrarem quadros permanentes do Magistério, em qualquer nível.
Neste momento, impõe-se o exame do segundo aspecto antes noticiado: a existência de regras de direito transitório, que tratam do assunto, e não passaram despercebidas na informação lançada pelo órgão técnico.
Como alhures se assinalou, foi a Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF) que tratou do assunto, no seu art. 9º:
1 “Art. 8º - Quando a oferta de professores legalmente habilitados não bastar para atender às necessidades do ensino da Unidade Federada, profissionais de outras áreas, ou alunos de curso de formação de professores em nível superior poderão exercer o magistério, a título precário, e em caráter suplementar, desde que autorizados pelas respectivas Secretarias de Educação.”
2 “Art. 2º - ...
“Parágrafo único – Quando e onde não houver professor habilitado, nos termos do caput deste artigo, poderá lecionar, a título precário, docente leigo cuja habilitação e/ou titulação se enquadre em um dos seguintes
dispositivos: Lei nº 5.692/71, artigo 77 e seu parágrafo único; Portaria MEC nº 399/89, artigo 8º
...”

“Art. 9º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, no prazo de seis meses da vigência desta Lei, dispor de novo Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, de modo a assegurar:
“I - a remuneração condigna dos professores do ensino fundamental público, em efetivo
exercício no magistério;
“II - o estímulo ao trabalho em sala de aula;
“III - a melhoria da qualidade do ensino.
“§ 1º Os novos planos de carreira e remuneração do magistério deverão contemplar investimentos na capacitação dos professores leigos,
os quais passarão a integrar quadro em extinção, de duração de cinco anos.
“§ 2º Aos professores leigos é assegurado prazo de cinco anos para obtenção da habilitação
necessária ao exercício das atividades docentes.
“§ 3º A habilitação a que se refere o parágrafo anterior é condição para ingresso no quadro
permanente da carreira, conforme os novos planos de carreira e remuneração.” (grifou-se)
Neste período de cinco anos, ainda em curso, se permitirá que os “professores-leigos” que eventualmente venham a obter a qualificação mínima segundo a legislação em vigor (o curso Normal) possam ser enquadrados dentro dos novos Planos de Carreira, sem necessidade de novo concurso, pois, como já se anotou na Informação nº 5/2000, a regra do competitório público foi obedecida quando da admissão destes professores no Município. Responde-se, assim, ao questionamento nuclear da consulta, que informa que ditos professores estariam “concluindo habilitação a nível Normal”.
Resta a hipótese de, ultrapassado o período de transição (cinco anos), restar “professor-leigo” que não tenha logrado a habilitação. Será o caso devaler-se da solução desenhada na parte final da mesma informação, criando-se um quadro à parte, em extinção, que abrigue estes servidores. Com uma ressalva adicional: não terão mais habilitação para o Magistério, com todas as conseqüências daí decorrentes (a legislação que criar o quadro deverá especificar as novas atribuições dos cargos, que deverão guardar compatibilidade com as anteriores).
É o meu parecer.
Auditoria, 16 de março de 2000.
CESAR SANTOLIM
Auditor Substituto de Conselheiro

Processo nº 1162-02.00/00-1
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DECISÃO: O Tribunal Pleno, em sessão de 05-04-2000, acolhendo o Voto do Senhor Conselheiro-
Relator, ressalvando o contido no artigo 138, parágrafo 2º, do Regimento Interno deste Tribunal, no sentido de que a resposta à Consulta não constitui prejulgamento de fato ou caso concreto, decide remeter ao Senhor Secretário Municipal de Educação e Cultura cópia do Parecer nº 13/2000, da lavra do Auditor Substituto de Conselheiro Cesar Santolim, acolhido nesta data, e da Informação nº 5/2000, da Consultoria Técnica.